目前，《大氣污染防治行動計劃》已圓滿收官，無論是全國、74城市還是重點區(qū)域和北京，空氣質(zhì)量改善目標(biāo)都超額完成了規(guī)定的任務(wù)。本文在回顧《大氣污染防治行動計劃》實施成效的基礎(chǔ)上，總結(jié)了“凝聚合力、調(diào)整結(jié)構(gòu)、突破重點、夯實法治、精細(xì)管理”的改善空氣質(zhì)量的中國模式，提出制定中長期行動綱要、建立長效體制機(jī)制、突出源頭防控、科學(xué)管理大氣質(zhì)量等建議。

2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱“大氣十條”)，這是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、堅決向污染宣戰(zhàn)、系統(tǒng)開展污染治理的重大戰(zhàn)略部署，是針對環(huán)境突出問題開展綜合治理的首個行動計劃。本文旨在對“大氣十條”的實施效果進(jìn)行評估，總結(jié)改善空氣質(zhì)量的中國模式和經(jīng)驗，提出持續(xù)改善空氣質(zhì)量的建議。

“大氣十條”目標(biāo)任務(wù)全面超額完成

全國環(huán)境空氣質(zhì)量總體明顯改善

自2013年實施“大氣十條”以來，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)年均濃度分別下降16%、47%、3%，達(dá)到81微克/立方米、19微克/立方米、31微克/立方米。酸雨區(qū)面積占國土面積的比例由2013年的10.6%下降至2016年的7.2%，酸雨污染程度已降低到20世紀(jì)90年代水平。相比2013年，2017年全國首批實施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個城市(以下簡稱“74個城市”)優(yōu)良天數(shù)比例上升12個百分點，達(dá)到73%;重污染天數(shù)比例下降5.7個百分點，達(dá)到3%。

重點區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量改善尤為突出

相比2013年，2017年京津冀、長三角和珠三角區(qū)域PM2.5年均濃度平均下降39%、34%和26%，分別達(dá)到64微克/立方米、44微克/立方米和35微克/立方米;京津冀區(qū)域PM2.5年均濃度下降尤為明顯，其下降比例為74個城市平均水平的1.14倍(見圖1)。此外，京津冀及周邊地區(qū)、長三角和珠三角區(qū)域PM10年均濃度平均分別下降19%、28%和22%，為全國平均水平的1.24倍、1.79倍和1.40倍;SO2年均濃度平均分別下降51%、54%和48%，為全國平均水平的1.08倍、1.15倍和1.02倍;NO2年均濃度平均分別下降4%、10%和8%，為全國平均水平的1.36倍、3.22倍、2.63倍。相比2013年，京津冀、長三角、珠三角區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例分別增加19個百分點、11個百分點和8個百分點，京津冀區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例增幅達(dá)到74個城市平均水平的1.52倍(見圖2);京津冀區(qū)域重污染天數(shù)比例由2013年的21%降低至2017年的8%左右(見圖3)，向中長期基本消除重污染天氣邁出堅實的一步。

“大氣十條”規(guī)定的環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)超額完成

“大氣十條”設(shè)定的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)：“到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右”均超額完成。考核PM2.5的10省份及廣東省珠三角區(qū)域，北京、天津、河北、山東、上海、江蘇、浙江、重慶8省(市)PM2.5年均濃度下降比例均超過30%;考核PM10的省份中，貴州、福建、青海、湖南等省份PM10年均濃度下降比例達(dá)到20%以上。特別是全世界關(guān)注的北京市，2017年P(guān)M2.5年均濃度達(dá)到58微克/立方米。由此可見，無論是全國和74城市，還是重點區(qū)域和北京，空氣質(zhì)量改善目標(biāo)都已經(jīng)或超額完成規(guī)定的目標(biāo)，為“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”奠定了基礎(chǔ)。

改善空氣質(zhì)量的中國模式與經(jīng)驗

我國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展導(dǎo)致復(fù)合大氣污染集中顯現(xiàn)，酸雨、PM2.5和O3問題都亟待解決，短時間內(nèi)解決如此復(fù)雜的大氣污染問題尚無國際經(jīng)驗借鑒。在“大氣十條”實施過程中，通過推動制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，建立了適合中國國情的“凝聚合力、調(diào)整結(jié)構(gòu)、突破重點、健全法治、精細(xì)管理”的空氣質(zhì)量改善模式。

凝聚合力

全面建立齊抓共管的大氣環(huán)境治理新格局

“大氣十條”制定的對策措施要發(fā)揮實效，關(guān)鍵在于貫徹落實“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的黨政同責(zé)。為此，在“大氣十條”發(fā)布之初，就結(jié)合我國行政管理制度特點，設(shè)計了完善的責(zé)任分配和落實機(jī)制，全面建立齊抓共管的大氣環(huán)境管理格局，將地方黨委、政府和部門責(zé)任落實到位。

首先，國務(wù)院與地方人民政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，開展實施情況年度考核;各省(區(qū)、市)結(jié)合實際制定“大氣十條”實施方案，將目標(biāo)任務(wù)層層分解落實至基層人民政府。

其次，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、密切配合、統(tǒng)一行動，出臺了“大氣十條”實施必備的20余項配套政策，包括超低排放電價等價格補(bǔ)貼政策，提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、征收VOCs排污費(fèi)等稅費(fèi)政策，成品油升級、強(qiáng)化煤炭質(zhì)量管理等能源政策;2013—2017年間，中央財政累計安排475.9億元專項資金和100多億元中央預(yù)算內(nèi)投資，重點支持黃標(biāo)車淘汰、散煤替代以及北方12個試點城市冬季清潔取暖等重點工作，省、市、縣也實施了大氣污染防治資金三級配套。

第三，打破行政區(qū)劃界限，將改善空氣質(zhì)量的責(zé)任擴(kuò)展到區(qū)域?qū)蛹墸趨^(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上實現(xiàn)重大突破創(chuàng)新，減輕了區(qū)域污染傳輸影響，實現(xiàn)重點區(qū)域空氣質(zhì)量的整體改善;建立京津冀及周邊地區(qū)和長三角、珠三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，定期召開協(xié)作機(jī)制會，探索區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測、治理、執(zhí)法和應(yīng)急等，協(xié)同推進(jìn)重污染天氣應(yīng)對等重點任務(wù);制定實施《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》，采取更為嚴(yán)格的區(qū)域防控措施。

近年來，我國進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)保部門大氣環(huán)境管理職能。特別是在河北省試點的基礎(chǔ)上，完成了全國31省市區(qū)的中央環(huán)保督察，在京津冀及周邊地區(qū)試點設(shè)立跨地區(qū)大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu);2017年，印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》及其6個配套方案，將任務(wù)落實到各級黨委和政府。從2017年4月起，環(huán)保部抽調(diào)全國5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市(以下簡稱“2+26”城市)開展為期一年的強(qiáng)化督查，同年9月派出其直屬單位赴各區(qū)縣開展日常駐點巡查，全面核實環(huán)境問題整改落實情況。

調(diào)整結(jié)構(gòu)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)入手破冰大氣污染源頭防控

治理大氣污染重在改變生產(chǎn)方式和生活方式。“大氣十條”在推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式、構(gòu)建大氣污染源頭防控體系方面進(jìn)行了積極嘗試。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極化解鋼鐵、煤炭過剩產(chǎn)能，淘汰重點行業(yè)落后產(chǎn)能。2013—2016年，累計淘汰落后煉鋼煉鐵產(chǎn)能1億噸、水泥2.3億噸、平板玻璃1.1億重量箱、電解鋁130多萬噸;鐵腕整治“散亂污”工業(yè)企業(yè)，對“2+26”城市內(nèi)相關(guān)企業(yè)開展拉網(wǎng)式排查，排查出主要涉氣“散亂污”企業(yè)6.2萬家、燃煤小鍋爐5.5萬臺，對發(fā)現(xiàn)的問題企業(yè)，及時清理整頓。二是大力提高能源利用效率和煤炭質(zhì)量，2013—2016年，全國單位GDP能耗累計降低約14.4%，累計節(jié)能約8.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤;出臺《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，提高商品煤質(zhì)量和利用效率。三是積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進(jìn)煤炭消費(fèi)減量替代。全國煤炭消費(fèi)總量一改10年間翻一番的快速增長態(tài)勢，從2013年后開始下降，從2013年的42億噸下降至2016年的38億噸，煤炭占一次能源消費(fèi)的比重相應(yīng)由67.4%下降至62%;水電、風(fēng)電、核電、太陽能等清潔能源供應(yīng)不斷增加，占一次能源比重從2013年的15.5%提高到2016年的19.7%，相當(dāng)于減少煤炭燃用2.4億噸，減排二氧化碳5億噸，為改善空氣質(zhì)量、應(yīng)對全球氣候變化作出突出貢獻(xiàn)。

2017年，以“2+26”城市冬季清潔取暖為切入點，我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化進(jìn)程進(jìn)一步加快。截至2017年底，“2+26”城市共完成474萬戶“煤改氣”和“煤改電”(以下簡稱“雙替代”)。京津冀地區(qū)清潔取暖工作取得成效最為顯著，共完成“雙替代”任務(wù)324萬戶，占68%，約減少散煤消費(fèi)800萬噸左右，分別減少SO2、NOx、PM10、PM2.5的排放量5.95萬噸、1.23萬噸、10.92萬噸、8.74萬噸。根據(jù)測算模擬發(fā)現(xiàn)，“雙替代”可使京津冀區(qū)域PM2.5年均濃度至少下降2.3微克/立方米。

突破重點

在重點領(lǐng)域和重點行業(yè)全面實施國家減排工程

集中力量在重點領(lǐng)域、重點行業(yè)推進(jìn)重大減排工程項目建設(shè)，是我國大氣污染防治的另一鮮明特點。自2005年我國針對主要大氣污染物排放實施總量控制以來，即開始在全國大規(guī)模推進(jìn)減排工程建設(shè)，到目前為止，我國已建成全球最大的清潔高效煤電體系，燃煤脫硫機(jī)組裝機(jī)容量即占到煤電總裝機(jī)總量的99%以上、脫硝機(jī)組裝機(jī)容量占火電總裝機(jī)的92%以上。2015年以來，開始大規(guī)模推進(jìn)煤電機(jī)組超低排放改造，改造后燃煤電廠的SO2、NOx和煙塵排放限值分別比國家排放標(biāo)準(zhǔn)降低83%、50%和67%，達(dá)到天然氣電廠排放水平;目前全國超過半數(shù)的燃煤機(jī)組已完成超低排放的改造，京津冀區(qū)域已完成全部燃煤機(jī)組的超低排放改造。其他重點行業(yè)也實施了大規(guī)模減排工程，其中脫硫燒結(jié)機(jī)面積達(dá)到燒結(jié)機(jī)總面積的88%以上、脫硝水泥熟料產(chǎn)能占總產(chǎn)能的92%以上、脫硝平板玻璃生產(chǎn)線占總產(chǎn)能的57%以上，鋼鐵、水泥、平板玻璃的提標(biāo)改造使其排污強(qiáng)度比2012年下降30%以上。10205家國家重點監(jiān)控企業(yè)已全部安裝在線監(jiān)控，并與環(huán)境保護(hù)部聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)24小時實時監(jiān)管。

“大氣十條”還打響了針對移動源和面源的治理攻堅戰(zhàn)。在移動源方面，全面加強(qiáng)機(jī)動車污染防治，加快淘汰黃標(biāo)車和老舊車，2014—2016年累計淘汰1713萬輛;推廣應(yīng)用新能源車輛，實施免征新能源汽車車輛購置稅政策，2016年共生產(chǎn)51.7萬輛新能源車，同比增長51.7%;實施國五機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)和清潔油品標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布國六車用油品標(biāo)準(zhǔn)和輕型汽車排放標(biāo)準(zhǔn);開展船舶與港口污染控制，自2017年4月底起，天津港不再接收公路運(yùn)輸煤炭。基本完成加油站、儲油庫、油罐車油氣回收治理。在面源方面，加快燃煤小鍋爐整治，劃定高污染燃料禁燃區(qū)，淘汰城市建成區(qū)10蒸噸以下小鍋爐20余萬臺。

夯實法治

構(gòu)建體系嚴(yán)密、執(zhí)法嚴(yán)格的環(huán)境法治保障

將法治建設(shè)作為推進(jìn)“大氣十條”貫徹落實的著力點和突破口、讓環(huán)境法治為大氣污染防治工作保駕護(hù)航，是“大氣十條”成功實施的重要經(jīng)驗之一。新《環(huán)境保護(hù)法》、新《大氣污染防治法》的出臺，進(jìn)一步強(qiáng)化地方責(zé)任，建立健全以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理體系，加強(qiáng)污染源治理，大幅提高違法成本;多地在此基礎(chǔ)上出臺更加細(xì)致、更加嚴(yán)格的《大氣污染防治條例》，健全了大氣污染防治法律法規(guī)體系。最高法、最高檢發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍，為大氣污染防治和執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的法律武器。同時加大環(huán)境執(zhí)法力度。2015年以來，持續(xù)開展環(huán)境保護(hù)法實施年活動，嚴(yán)厲打擊超標(biāo)排放大氣污染物等環(huán)境違法行為;組織冬季大氣污染防治專項執(zhí)法檢查。公安機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊大氣污染防治領(lǐng)域犯罪行為。各級環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定22.1萬余份，罰款108.9億元;2016年實施查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)、按日連續(xù)處罰案件同比分別增長138%、83%和42%。

精細(xì)管理

實施精細(xì)化和科學(xué)化的大氣環(huán)境管理

著力提升大氣環(huán)境管理能力，實施“問題診斷—來源解析—對策制定—科學(xué)評估”全流程精細(xì)化管理，針對重點地區(qū)、重點污染源、重點污染時段實施精確打擊，保障“大氣十條”空氣質(zhì)量改善效果。建成國家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，1436個國控監(jiān)測站點全部具備PM2.5等六項指標(biāo)監(jiān)測能力，覆蓋全國338個地級及以上城市;各地建設(shè)省控、市控監(jiān)測點位3500多個;實時提供環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測信息。推進(jìn)污染來源解析，重點城市試點開展顆粒物來源解析業(yè)務(wù)化工作。針對重點污染時段出臺強(qiáng)化控制措施，整個采暖季期間，京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市鋼鐵、焦化、鑄造、建材、有色、化工等多個產(chǎn)能過剩、污染排放突出行業(yè)實施錯峰生產(chǎn)。建立涵蓋“預(yù)測預(yù)報—決策會商—預(yù)警發(fā)布—應(yīng)急響應(yīng)—跟蹤評估—預(yù)案修訂”的重污染天氣應(yīng)對技術(shù)體系;強(qiáng)化預(yù)測預(yù)報能力建設(shè)，形成覆蓋區(qū)域、省、市三級空氣重污染監(jiān)測預(yù)警能力，實現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)3天精準(zhǔn)預(yù)報和7天潛勢分析;統(tǒng)一預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)，明確不同預(yù)警級別污染物減排比例，細(xì)化應(yīng)急減排措施;建立重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對工作機(jī)制，在秋冬季重污染應(yīng)對中有效降低了污染峰值濃度。委托中國工程院等第三方開展“大氣十條”中期實施進(jìn)展的科學(xué)評估，及時查找“大氣十條”實施過程存在的問題，提出后期調(diào)整改進(jìn)的對策建議，為“大氣十條”目標(biāo)最終順利完成提供了強(qiáng)有力支撐。

與以往五年大氣污染防治規(guī)劃相比，“大氣十條”的實施更加重視科學(xué)技術(shù)的力量。為此，國家于2016年實施了《大氣污染成因與控制技術(shù)研究》重點專項，為全國大氣污染治理提供全過程的技術(shù)和管理手段。針對京津冀及周邊地區(qū)傳輸通道城市，2017年啟動了《大氣重污染成因與治理研究攻關(guān)》專項，組織1500多名專家參與攻關(guān)，在排放現(xiàn)狀評估、來源解析、健康影響等28個方向開展專題研究。組成專家組分別赴“2+26”城市開展“一市一策”跟蹤研究，支撐京津冀及周邊大氣污染防治的科學(xué)決策和精準(zhǔn)施策。