一、不同行業環保標準不均衡，非電標準相對寬松

        煤煙型污染是我國二氧化硫、氮氧化物和粉塵產生的主要污染源。電力行業是燃煤主體，2015年我國煤炭消費總量39.7億噸，其中燃煤電站消耗16.58億噸，占比41.8%。經過2011年至今的電力環保工程安裝高峰，截止2015年底，全國煤電機組中脫硫和脫硝比例已分別達到92.8%和95%。

         除電力行業外，工業領域煤炭消耗量大的領域分別為鋼鐵、水泥、冶金焦化、煤化工、工業鍋爐、工業窯爐。根據發改委能源研究院的數據，我國目前尚在使用的工業燃煤小鍋爐超過47萬臺，一般是小的水泥廠、玻璃廠、鋼廠等所擁有，在環保設備使用方面少有資金支持。據測算，工業鍋爐排放的煙塵和二氧化硫分別占到全國總排放量的41.6%和22.2%。

圖：我國煤炭消費結構

表：火電行業大氣排放標準遠高于其他行業，行業間排放標準不均衡

圖：2005-2015年全國煙氣脫硫機組運行

圖：2005-2015年全國煙氣脫硝機組運行

        2017年6月，環保部發布《鋼鐵燒結、球團工業大氣污染排放標準》等20項國家污染物排放標準修改單，修改鋼鐵燒結、球團大氣特別排放限值，新增平板玻璃、陶瓷、磚瓦等行業特別排放限值，重點區域非電行業標準開始收嚴，預計針對非電領域的第二輪工業環保即將啟動。

表：2017年國家對鋼鐵、平板玻璃、陶瓷、磚瓦工業排放標準提出修改單

二、為何目前是非電環保啟動之時？

1、原因一：環保是供給側改革的重要抓手

        產能過剩是中國經濟和產業重大結構性矛盾之一，國家力推結構性改革，環保成為供給側改革的重要抓手。

2016年5月，環保部出臺《關于積極發揮環境保護作用促進供給側結構性改革的指導意見》，圍繞“去產能、降成本、補短板”，強化環境硬約束，推動去除落后和過剩產能；嚴格環境準入，促進提高新增產能；落實環境治理任務，推動環保產業發展。

2、原因二：我國經濟發展進入到重視環境問題的階段

        參照世界其他國家發展過程，經濟發展水平與環境污染程度遵循庫茲涅茨曲線規律。當一個國家經濟發展水平較低時，環境污染程度較輕，但隨著人均收入的增加，環境污染由低趨高，環境惡化程度隨經濟增長加劇；當人均收入到達7000-8000美元之后，到達臨界點，隨人均收入增加環境污染由高趨低，污染程度趨緩。目前來看，我國人均GDP已經超過8000美元，到達環境庫茲涅茨曲線的拐點。

圖：環境庫茲涅茨曲線

圖：我國人均GDP已超過8000美元

         2017年7月，環保部和國家標準委向WTO提交文件，宣布自2017年9月起中國將禁止進口4大類24種“洋垃圾”，包括廢金屬、塑料瓶、舊光盤、未經分類的廢紙以及廢棄紡織原料等。中國不再作為世界垃圾場，將逐步建立自己的垃圾循環回收體系。從我國產業結構轉型與環境保護政策可以看到，我國已經開始把環境保護放在比經濟發展更加重要的地位。

2、原因三：環境保護的規劃標準、法律與管理制度基礎逐步完善，環保督察限產釋放治理需求

（1）規劃標準

        我國已先后在大氣、水、土壤等細分領域出臺了規劃標準，為相關領域環境保護工作提供依據。

（2）法律基礎

        我國環保法制體系已基本完善，《環境保護法》自1979年出臺以后歷經多次修訂，逐步加大違法處罰力度；“兩高司法”《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》重新修訂，自2017年起實施，嚴厲打擊監測數據造假及危廢處置，細化定罪量刑標準；《環境保護稅法》將于2018年起開始實施。

         此外，針對大氣、水、土壤，相應法律法規也基本出臺。2016年新修訂的《大氣污染防治法》開始實施，明確目標責任，以改善大氣環境質量為目標，提高處罰力度；2017年6月，全國人大常委會審議通過《關于修改水污染防治法的決定》，更加明確各級政府的水環境質量責任，提出增加總量控制制度和排污許可制度，建立水環境質量監測和水污染物排放監測制度等修改內容，自2018年起實施；2017年6月，人大常委會通過《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》，正式法律即將出臺。

表：環境保護法律層面的建設

（3）管理制度基礎

        環境管理制度層面，國家已逐步完成環保督察制度、黨政干部環保責任追究辦法、環保機構垂直管理改革、河長制、排污許可證制度等的建設工作，不斷完善以解決環境管理中存在的問題。

表：環境管理制度層面的建設

（4）環保督察強化標準執行，限產措施釋放治理需求

        在相關規劃標準基礎上，環保督察意在監督強化標準的執行。目前中央環保督察已經進行到第四批，完成全國所有省份督察；針對特定區域或行業突出環境問題，環保部組織的專項督查正在進行，比如京津冀大氣污染防治強化督查。

圖：2016-2017兩年時間，完成全國所有省份的中央環保督察

       環保督察初期，各地政府采取簡單的“一刀切”政策，將上級環保部門下達的指標一刀切分配，部分好壞優劣，不管排放水平是否達標，平均分攤到每個企業，簡單粗暴的做法嚴重挫傷企業環保積極性。

        近期環保部提出，環保督察不等于一刀切，應當結合企業環?？冃?、能耗、質量、安全等綜合情況，實行一企一策，末位淘汰。例如近日河南省出臺綠色環保調度制度，在環保管控對工業企業實施停限產措施時，將摒棄“一刀切”，改為差別對待。在污染管控中對工業企業采取停限產措施時，污染物排放達到行業領先水平的工業企業可以優先生產，而高污染單位要限制生產。限產差別對待，將有利于促進綠色改造，倒逼生產方式轉變，有效釋放環保治理市場空間。

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